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Parere sul bilancio preventivo - esercizio finanziario 2001 (dal verbale del 20/11/2000

ULTIMO AGGIORNAMENTO
02.02.2001
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Delibera n. 16

Il Nucleo ha esaminato la proposta di bilancio di previsione per l'esercizio finanziario 2001, corredata dalla Relazione del Rettore e dalla Relazione tecnica del Direttore amministrativo. Per quanto l'esame dei documenti sia avvenuto in tempi strettissimi a causa dell'inoltro tardivo, il Nucleo ha potuto esprimere il proprio parere perché, venendo incontro alla sollecitazione più volte espressa negli anni precedenti, i documenti si presentano più leggibili che nel passato; specie grazie alla Relazione tecnica del Direttore amministrativo, corredata di tavole e di sintesi illustrative dei punti più rilevanti. Ciò nonostante la bozza di bilancio non si presenta ancora articolata secondo le caratteristiche di completezza e di leggibilità che debbono essere proprie di tale documento, tanto nelle amministrazioni pubbliche che nei soggetti privati. Il Nucleo auspica dunque che il prossimo bilancio possa completare questo percorso da tempo, suggerito, anche ai fini di una effettiva valutabilità sia in itinere che ex post.

Il bilancio di previsione per l'esercizio finanziario 2001 che viene presentato al Nucleo di valutazione risulta, a dir poco, difficile.

Come è indicato nella Relazione tecnica del Direttore amministrativo, il disavanzo previsto raggiunge la considerevole dimensione di 42.042.000.000. Per ovviare a questa situazione deficitaria a dire dell'Amministrazione non sembrano esservi a breve soluzioni praticabili, ammesso che le entrate e le uscite siano sostanzialmente derivanti da impegni fissi e difficilmente eludibili. Il margine apparente di manovra, quantificato in appena 25.270.000.000, ovvero il 3,54% della spesa complessiva, sarebbe a sua volta già impegnato sui temi della ricerca a carico dell'Ateneo e del miglioramento dei servizi agli studenti.

La spiegazione generale di queste difficoltà viene data nella pag. 1 della predetta Relazione tecnica, in riferimento ad una serie di concomitanti fenomeni che rendono quanto mai ardua la gestione dell'Ateneo. Si parla della riforma universitaria ormai avviata, che comporterà nuovi oneri per quanto al momento non determinabili; dell'entrata in vigore del nuovo contratto collettivo nazionale, pure fonte di nuovi oneri per il periodo di vigenza; di sentenze giurisdizionali in tema di personale dai rilevantissimi effetti economici; degli impegni già assunti in tema di edilizia, di programmazione didattica e di organizzazione di lavoro.
Al riguardo va osservato che negli ultimi anni nelle relazioni ai bilanci preventivi ricorre come una clausola di stile il riferimento alla pretesa speciale situazione dell'anno di riferimento. In verità, alcuni dei fattori considerati (come i piani edilizi, la programmazione didattica e l'organizzazione del lavoro) sono interni al nostro Ateneo e frutto di scelte consapevoli, a lungo dibattute, sì da non avere alcun carattere di straordinarietà ed imprevedibilità. Altri fattori sono sì esterni (come la riforma universitaria generale) ma da tempo noti e sui quali l'Università di Firenze ha esercitato la sua azione critica e di proposta. Altri ancora (come il contratto collettivo nazionale) sono fattori che periodicamente si ripetono secondo una tempistica prevista dalla legge e dagli accordi con le parti sociali. Per quanto poi riguarda le sentenze in tema di personale, non si tratta certo di un evento eccezionale, atteso che il contenzioso è un elemento endemico al lavoro dipendente, pubblico o privato che sia.

In breve, l'anno in corso e quello di riferimento del bilancio di previsione non hanno niente di veramente straordinario che possa giustificare le difficoltà sopra evidenziate. Si stanno invece manifestando con chiarezza una serie di fenomeni negativi che trovano origine nelle politiche di Ateneo seguite negli scorsi anni, che al di là della con divisibilità o meno nel merito non sono risultate adeguatamente compensate per quanto attiene ai profili finanziari e di bilancio. Inoltre, emergono talune contraddizioni dell'attuale sistema nazionale di finanziamento universitario, che non riesce a bilanciare i costi dell'innovazione con adeguate nuove risorse.

L'entità del disavanzo previsto potrebbe apparire in più corretta luce ove, come naturale, fosse disponibile il preciso disavanzo per l'esercizio 2000. Ma, come riconosce la Relazione tecnica, "al momento non è possibile quantificare il disavanzo per l'esercizio 2000 a causa di notevoli incertezze sulla determinazione di alcune rilevanti voci di spesa e di entrata". Il Nucleo è stupito di questa affermazione, e dunque richiede la motivazione di queste "notevoli incertezze", oltre ad indicazioni sulle iniziative prese per ovviarvi.

La Relazione del Rettore al bilancio preventivo per l'anno 2001 non poteva che essere confermativa delle linee impresse al bilancio dal Rettore uscente, atteso che il bilancio stesso è stato presentato appena pochi gioni dopo l'insediamento del nuovo Rettore, sì da rispettare i termini previsti. Ciò non ostante, il nuovo Rettore dà alcune prime indicazioni di indirizzo programmatico, che il Nucleo apprezza, quali in particolare: il massimo incremento possibile delle spese per servizi effettivi agli studenti; il mantenimento delle dotazioni per la ricerca e per i dottorati di ricerca; l'aumento per le grandi attrezzature; la riduzione delle spese per l'edilizia relativamente alle nuove opere. E' probabile che al momento non si potesse fare di più, ma è evidente, anche alla luce di quanto ora meglio si dirà, che già nell'immediato futuro il nuovo Rettore e gli organi di governo dell'Università si dovranno impegnare in una più incisiva programmazione delle risorse e nella riconsiderazione delle spese previste, ponendo finalmente mano al piano di sviluppo dell'Ateneo.

Entrando nel merito del bilancio, il primo dato da considerare è la sostanziale rigidità delle entrate erariali, che ancora costituiscono la gran parte di tutte le entrate. Il numero degli studenti, fortunatamente rimasto abbastanza stabile, consente di assicurare anche per questo anno una voce di entrata consistente (per oltre 91 miliardi); ma che non risulta ulteriormente espandibile per l'entità già raggiunta dalle tasse universitarie. Altre entrate che negli anni recenti si erano ampliate, come i proventi da attività per conto terzi, tendono a rimanere costanti su cifre comunque modeste, e , non tali da alterare i dati fondamentali del bilancio. Si conferma in sostanza quanto già rilevato sulla forte rigidità delle attuali entrate, che allo stato non appaiono espandibili né per la parte statale, né per quella propria.

La Relazione tecnica considera che la medesima rigidità varrebbe anche per le spese, tutte "assai precostituite". Ora è pacifico che le voci più consistenti (in primis gli stipendi) siano effettivamente vincolate ad ogni effetto; ma altre voci si prestano ad un'attenta riconsiderazione in termini di rapporto costi-risultati, come anche a riduzioni di non poco rilievo per effetto di innovazioni organizzative e/o procedimentali.

Solo per esemplificare, le spese per appalti di lavori, forniture e servizi appaiono in via di contenimento e, in taluni casi, di effettiva riduzione almeno per quanto riguarda l'Amministrazione centrale dell'Ateneo. Il Nucleo ritiene che questi risparmi potrebbero essere ben maggiori ove le innovazioni nelle politiche di acquisto fossero perseguite con maggiore incisività e pervasività secondo le linee suggerite in occasione di precedenti pareri e, più ampiamente, nei primi due Rapporti annuali.

Più precisamente il Nucleo ritiene che la fattibilità di tali progetti sia condizionata dai seguenti prerequisiti :
1) La effettiva possibilità di ottimizzare gli organici sia del personale docente - correlandola alla dinamica effettiva della domanda di formazione - che del personale tecnico-amministrativo.
2) La messa in opera di un progetto di revisione organizzativa che consenta una effettiva gestione di tutti i processi aventi rilevanza economico-finanziaria per l'Ateneo, sia centrali che delle strutture operative periferiche da parte della Direzione Amministrativa, alla quale va delegata l'autorità di porre obiettivi a livello previsionale (budget) e di controllo mediante consuntivi con periodicità mensile o similare.
3) La attuazione di un sistema informativo omnicomprensivo attraverso il quale si possa disporre di dati certi e di elevata qualità, cosa a nostro avviso fattibile attraverso una funzione di responsabilità unitaria precisamente assegnata e l'utilizzo di soluzioni tecnologiche basate sulle metodologie Web, che consentono di contemperare esigenze di centralizzazione e di controllo con altre di decentramento e autonomia dei singoli settori operativi.
4) La attivazione di alcuni (pochi) progetti strategici e con obiettivi ben definiti, la cui priorità sia data in funzione della rilevanza economica dei risparmi conseguibili. Tra questi certamente prioritario è il tema degli acquisti per i quali, dati i volumi in gioco ove l'Ateneo si costituisca in un pool di acquisti, è da prevedere che già si riesca a totalizzare gran parte dei valori di risparmio pluriennali auspicati.

Nello stesso senso, le ingenti spese per i "progetti" non devono più essere assunte come un dato, per di più non valutato nella prospettiva dei loro risultati; bensì come una scelta che per alcuni argomenti è rivedibile, sia in ordine alla stessa loro continuazione sia anche per le modalità di realizzazione e per gli impegni relativi. Così, mentre appaiono progetti vincolati alcune iniziative, come la sicurezza sul lavoro, altri appaiono meritevoli di riconsiderazione circa la loro attualità e/o fattibilità. Tali sono ad esempio, i progetti definiti "team di cambiamento", "gestione plessi didattici", "comunicazione e promozione"; ma anche quello definito "nuova organizzazione del lavoro", necessitante anche nel prossimo anno di ingenti risorse, ma privi della necessaria esplicitazione di obbiettivi misurabili sul piano dell'efficienza, produttività dei servizi, soddisfazione degli utenti e dei correlati sistemi di monitoraggio. A che serve infatti un complesso e costoso processo di riorganizzazione, riqualificazione e reinquadramento professionale del personale se non se ne prevedono migliori performance misurabili in termini di funzionalità e di spesa?

In breve, se, come è pacifico, tutti i progetti di Ateneo che sono stati avviati ambiscono al miglioramento delle condizioni della sua operatività , le risultanze dei progetti - alcuni dei quali ormai da tempo avviati - dovrebbero essere riscontrate al fine di confermare o meno l'impegno dell'Ateneo. Oltre alla rimessa in discussione di vari voci di spesa, che non vanno considerate come dato irreversibile, il Nucleo constata con preoccupazione come si siano rivelate fondate le proprie previsioni circa l'impatto finanziario dei programmi edilizi deliberati negli ultimi anni dall'Ateneo. Gli impegni contrattuali sono quantificati per il 2001 in 31.700.000.000, pari al 4,44% del totale della spesa; ma la complessiva voce prevista per l'edilizia ammonta a 49.500.000.000 per l'anno 2001. Tali cifre sono inoltre da leggere in una prospettiva pluriennale, come dai dati del rapporto del 19 ottobre 2000 della direzione amministrativa (prot. n. 1312). Da essi si evince che mentre lo sbilancio finanziario 2001, in presenza di una entrata per mutuo decennale di 62 miliardi (che nella relazione tecnica risulta attivarsi per 42 miliardi circa ) , appare positivo per circa 8 miliardi, i saldi netti accumulati dal 2000 al 2005 risultano raggiungere il livello di circa 62,8 miliardi negativi. Tale disavanzo cumulato è per la quasi totalità da attribuirsi agli investimenti per l'edilizia e ai conseguenti costi del servizio dei mutui via via contratti.

Molto opportunamente nel documento si parla di misure da adottare a compensazione di tale disavanzo per gli esercizi 2002-2005, alcune delle quali di origine esogena (come l'incremento del Fondo Finanziamento Ordinario), altre come frutto di una forte azione di contenimento dei costi della gestione corrente, azioni che se realizzate porterebbero ad un saldo netto cumulativo al 2005 di circa 7,1 miliardi positivi.

Tali cifre sono impressionanti e devono destare ogni necessario allarme.
Il Nucleo rileva infatti che:
a) l'incremento del F.F.O. dipende da variabili del tutto estranee da ogni capacità di controllo dell'Amministrazione;
b) la fattibilità delle azioni e il successo delle azioni di contenimento dei costi della gestione corrente resta del tutto da verificare (anche in termini di una sua auspicabile anticipazione al 2001).

Inoltre il Nucleo sottopone agli organi di governo l'opportunità di un riesame degli impegni assunti, per quanto consentito dai contratti già stipulati e dai principi giuridici della materia. Questa opportunità non significa necessariamente abbandono dei progetti edilizi, come Novoli, ma la valutazione di un loro sviluppo in forme diverse dalla proprietà e gestione diretta. Ne potrebbero infatti conseguire, a parità di utilizzazioni, impegni assai meno onerosi per l'Ateneo, così come la ripartizione degli impegni stessi in un arco temporale più lungo, sì da evitare situazioni di vera e propria criticità finanziaria nel prossimo futuro. Il Nucleo ritiene comunque da sostenersi ogni ipotesi di sospensione di ulteriori iniziative edilizie e delle spese relative fino a quando non sia definito un vero e proprio piano edilizio complessivo anche in relazione alle nuove forme della didattica, come l'educazione a distanza, nonché alla tendenza demografica generale e delle iscrizioni universitarie in particolare.

Passando ad un esame del preventivo riclassificato, il Nucleo evidenzia alcune voci meritevoli di essere riconsiderate dagli organi di governo in quanto troppo onerose, o potenzialmente riducibili o da rivalutare nel corso del prossimo esercizio.
Ad esempio:

  • la cifra indicata per il noleggio di hardware e software e per i collegamenti conseguenti, sembra elevata in presenza di opportunità di nuove forme contrattuali e della aumentata concorrenza fra le imprese fornitrici e dell'evoluzione tecnologica in corso;
  • il valore del fitto locali è di impressionante entità e merita comunque una attenta riflessione, anche al di fuori della prospettiva della nuova politica edilizia;
  • le spese di pulizia locali sono elevate, ma a fronte di un servizio di pessima qualità che potrebbe giustificare la risoluzione dei rapporti in atto e nuove gare , con più attenzione alla qualità del servizio assicurato;
  • la riduzione delle spese per i dirigenti a contratto, conseguenza del loro minor numero, è l'occasione di una valutazione di questa esperienza e delle prospettive future per figure del genere.
    In ogni caso i "progetti" sono per taluni da riconsiderare sia sotto il profilo della loro perdurante attualità , sia per gli impegni che ne discendono, e da rivedere in una prospettiva di efficacia e di proporzionalità tra impegni e risultati.

Vanno infine considerate "voci minori", ma pur sempre significative, come l'Azienda agricola Montepaldi per la quale il Nucleo vorrebbe conoscere se si tratta davvero di attività strategica per l'Ateneo, come tale da esercitare direttamente anche a costo rilevante, o se non appare preferibile una sua esternalizzazione.

Del tutto necessitante di riconsiderazione è il capitolo dei crediti vantati dall'ateneo fiorentino verso terzi e istituzioni terze. In particolare di grande rilievo appare il credito che l'ateneo fiorentino vanta verso le ex UU.SS.LL. dell'area fiorentina ed attualmente verso le aziende ospedaliere sanitarie (ammontante ad oltre 40 miliardi) e del quale non è dato conoscere esiti e tempi. Si tratta di una cifra di consistenza strategica per l'Università di Firenze che richiede uno specifico negoziato con le autorità competenti, quali che ne siano i "costi decisionali" .

Il Nucleo ha constatato che nel documento presentato manca completamente l'indicazione circa le varie forme di partecipazione dell'università agli organismi esterni, presumibilmente rilevanti. Ciò rappresenta una lacuna dell'attuale documento, che si auspica sia colmata al più presto. La mappatura di tali partecipazioni nonché la loro "valorizzazione" rappresenta infatti un'importante voce di ogni serio bilancio.

E' poi da condividere la sollecitazione contenuta nella relazione tecnica del Direttore Amministrativo a non rinviare ulteriormente il "piano di sviluppo" di cui all'art. 13, c. 1, lett. b), Statuto, con il correlato "bilancio di previsione pluriennale", di cui all'art. 18 del vigente regolamento di Ateneo per l'amministrazione, la finanza e la contabilità. Si tratta di due atti che dovrebbero finalmente sollecitare un nuovo e più incisivo approccio ai temi della finanza universitaria, a meno di non accettare una situazione di deficit strutturale e crescente. Va peraltro rimarcato che la formulazione di tali atti programmatori deve avvenire con un grado di definizione sufficiente a conoscere le esatte implicazioni delle scelte di medio periodo che essi sottendono. In altre parole, è un esempio tutt'altro che da imitare quello rappresentato dal piano edilizio triennale 2000-2002: totalmente privo come risulta di dati consuntivi su quanto precedentemente realizzato (al fine di inquadrare il nuovo piano); di obbiettivi dotati di una qualche misurabilità; di "politiche" e di linee di azione di cui gli obbiettivi siano l'esplicitazione; di dati di sintesi qualitativi e quantitativi sulle varie attività (manutenzione ordinaria; manutenzione straordinaria; nuove costruzioni; ricostruzioni ripristini e trasformazioni immobiliari, ecc.); risparmi e vantaggi quantificati dotati di specifici indicatori di valutazione; analisi di redditività degli investimenti immobiliari a qualsiasi titolo effettuati.

Il Direttore amministrativo indica alcune direttrici per la futura strategia di sviluppo, che sono senz'altro da condividere ma la cui formulazione riguarda in primo luogo la stessa direzione dell'Ateneo (in termini propositivi) oltreché gli organi politici e amministrativi che ne compongono la struttura. E quindi va considerato come uno stimolo per se stessi. In particolare è da condividere la sollecitazione ad un migliore rapporto con le altre istituzioni universitarie e locali, alla differenziazione della propria attività di formazione, alla valorizzazione dei centri di eccellenza, all'ottimizzazione dell'utilizzazione delle risorse già disponibili e di quelle realmente reperibili.

Il Nucleo ritiene che tali indicazioni dovrebbero essere concretamente definite e, di seguito, proposte agli organi di governo dell'Ateneo. Se su obbiettivi generici è facile l'accordo, assai più complessa appare la definizione degli obbiettivi stessi e delle modalità di perseguimento. Uno dei passaggi cruciali per pervenire a tale risultato sarà, come detto, la valutazione degli esiti dei progetti in corso e della loro prevedibile conclusione.

La Relazione del Rettore, pur se elaborata - come detto - nell'arco di pochi giorni dall'insediamento, offre utili indicazioni che il Nucleo si augura possano essere meglio puntualizzate nel prossimo futuro. Tali sono, tra le altre, l'apertura a forme di project financing e di compartecipazione di privati esterni agli investimenti universitari; il contenimento delle spese per l'edilizia a livello sostenibile per l'Ateneo.
In effetti, il nuovo ruolo dei privati, espresso tra l'altro con l'istituto del project financing, è meritevole di attenta considerazione se consente di avere apporti finanziari e realizzazioni funzionali ai programmi dell'Ateneo, senza metterne in crisi le caratteristiche di pubblico interesse. Proprio nel settore edilizio e dei servizi (dal global service ai servizi agli studenti) l'apporto dei privati potrebbe risultare di grande utilità per invertire l'attuale tendenza del bilancio.

Di particolare interesse appare infine l'accenno ad un nuovo rapporto con le istituzioni locali e con il mondo imprenditoriale dell'area fiorentina; se l'intento avesse davvero buon esito, non soltanto ciò consentirebbe vantaggi "esterni" quali una migliore qualità della vita cittadina e forse un costo più accettabile della vita per le famiglie e degli studi per i propri figli. Ciò conta assai di più di qualsiasi campagna promozionale e di comunicazione. Inoltre ne deriverebbero le condizioni per rendere effettive le nuove opportunità di apporto dei privati. Non bisogna poi dimenticare che Firenze, a differenza di altre sedi universitarie, ha un "valore aggiunto" dalla sua irripetibile storia e dalla sua arte, che potrebbe essere di interesse per le realtà produttive legate specificamente a questo territorio.

Più in generale, il Nucleo ritiene che sia venuto il momento per ricercare nuove e significative occasioni di entrate finora non perseguite, unico modo per superare la rigidità delle attuali entrate; così come di rimettere in discussione ogni spesa che non sia effettivamente vincolata. A tal fine, l'Ateneo dovrà impegnare tutte le proprie strutture in un processo di autoriforma, ma anche sviluppare rapporti sempre più stretti con il mondo delle istituzioni e le forze produttive.

E' chiaro al Nucleo che questo nuovo impegno coinvolge, oltre all'iniziativa del Rettore e del suo staff, l'attività continuativa e la capacità imprenditoriale dei dipartimenti e degli altri centri di ricerca. Questi, a tal fine, debbono essere posti in condizione di operare in un quadro di certezze finanziarie: a cominciare dall'effettiva, e immediata, disponibilità di quelle risorse che gruppi di ricerca e dipartimenti sanno conquistarsi nella competizione nazionale e internazionale e che non possono essere ulteriormente utilizzati in modo surrettizio per finanziare le esigenze correnti di liquidità dell'Ateneo.

Il presente parere sul bilancio di previsione 2001 non esaurisce certo l'apporto del Nucleo al processo di revisione dell'organizzazione e del funzionamento dell'Ateneo. Oltre ai vari pareri che il Nucleo esprime nel corso dell'anno, sarà il terzo Rapporto annuale l'occasione per riprendere ed approfondire le indicazioni qua sinteticamente formulate.

Il Nucleo si impegna, per la sua parte, ad avviare indagini valutative su alcuni progetti di particolare rilievo, ed a fornirne i risultati con la massima celerità agli organi di governo, purché sia posto nelle condizioni organizzative e logistiche per potervi adempiere.

 
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